A Guerra dos EUA contra o Irã: O conflito que desafia os limites do Poder Executivo e o Direito Internacional

por Marcus Paiva 

Jornalista 

🚩 A operação militar conjunta dos EUA e de Israel contra o Irã denominda pelo Pentágono de "fúria épica" e de leão Rugidor por Israel é ilegal tanto para o Direito internacional quanto para o Direito Constitucional estadunidese. Em Washington crescem os apelos para o impeachment de Donald Trump devido aos ataques, pois eles são inconstitucionais e realizados sem a aprovação do Congresso dos Estados Unidos. Trump justifica a ofensiva como uma necessidade estratégica para neutralizar ameaças iminentes contra as bases militares estadunidenses espalhadas pelo Oriente Médio e impedir o fechamento do Estreito de Ormuz. Só que essas ações ultrapassaram a linha da legítima defesa para se tornarem um crime de agressão.

⚠️ ​O conflito atual coloca em rota de colisão dois conceitos fundamentais do Direito Internacional: A Proibição do Uso da Força consagrada no Artigo 2(4) da Carta da ONU, que veda qualquer ameaça ou uso da força contra a integridade territorial de outro Estado. E as duas hipóteses de fazer guerra: A legítima defesa, prevista no Artigo 51, que permite a autodefesa, mas apenas "se ocorrer um ataque armado" ou um ataque comprovadamente iminente. A outra hipótese é a ação militar autorizada pelo Conselho de Segurança da ONU. Aqui há uma diferença fundamental entre um ataque preemptivo que é a reação a um ataque iminente e comprovado, que é legal e aceito como extensão da legítima defesa, e o ataque preventivo, que é destinado a eliminar uma ameaça hipotética ou futura. Este último é amplamente considerado ilegal pela doutrina majoritária, por carecer de amparo na Carta da ONU e caracterizar uma guerra de agressão ilegal pautada por interesses estratégicos.

🎙 Com a destruição de infraestruturas críticas iranianas e o discurso de "mudança de regime", o debate alcança as Emendas de Kampala (2010) ao Estatuto de Roma. Estas emendas definem o crime de agressão como o planejamento ou execução, por uma pessoa em posição de liderança, de um ato de força que constitua uma "violação manifesta" da Carta das Nações Unidas. No cenário de 2026, a ausência de uma resolução do Conselho de Segurança autorizando a intervenção coloca os líderes envolvidos (Trump e Netanyahu) sob o risco da jurisdição do Tribunal Penal Internacional (TPI), caso o ato seja classificado pela promotoria do TPI como uma guerra de agressão em escala e gravidade. Importante lembrar que nenhum dos 3 países envolvidos são signatários do Tratado de Roma. ​A única forma, em tese, de o TPI exercer jurisdição sobre o conflito no Irã, dado que ambos não são membros, seria através de uma resolução do Conselho de Segurança da ONU (conforme o Artigo 13(b) do Estatuto de Roma).

1️⃣ Do ponto de vista do Direito Constitucional estadunidese, a seção 1 da Constituição, que estabeleceu o poder legislativo e delineou seus deveres, diz que o Congresso tem o poder de “declarar guerra”. A última vez que os Estados Unidos declararam guerra formalmente foi em 1942, durante a Segunda Guerra Mundial. Desde então, os Estados Unidos entraram em guerra na Coreia, no Vietnã, no Golfo, no Afeganistão e no Iraque , além de realizar ataques e intervenções em vários países, Sérvia, Líbia, Somália, Síria e Iêmen, para citar alguns. Os poderes de guerra são divididos entre o Congresso e o Presidente, de acordo com a Constituição. Embora o Presidente seja nomeado Comandante-em-Chefe das forças armadas, somente o Congresso tem autoridade para decidir se os Estados Unidos devem entrar em guerra, seja uma "guerra total" ou usos mais limitados da força, como operações militares.

2️⃣ O Presidente mantém poderes defensivos inerentes para usar força militar sem autorização do Congresso se os Estados Unidos forem atacados, mas a aprovação do Congresso ainda é necessária para uma guerra prolongada. O problema é que Trump ordenou ataques contra o Irã sem autorização do Congresso e sem motivação legal para legítima defesa (guerra preventiva é ilegal). Em vários pareceres, o Gabinete de Consultoria Jurídica (OLC) do Departamento de Justiça reconheceu que a cláusula de "declaração de guerra" pode impor uma restrição potencial aos poderes do presidente, previstos no Artigo II, de comprometer as forças armadas dos Estados Unidos em uma situação que chegue ao nível de uma "guerra". 

3️⃣ De acordo com o Artigo II da Constituição, o presidente é designado “comandante em chefe” das forças armadas. Os presidentes têm o poder de ordenar que as Forças Armadas respondam a ataques e ameaças iminentes (ataque preemptivo legal). Além disso, seus poderes de guerra são limitados pelo Congresso. O Artigo II os autoriza a dirigir operações militares após o Congresso autorizar. Eles são responsáveis por mobilizar as Forças Armadas sob as diretrizes dos legisladores. Dito isto, presidentes sucessivos usaram a capacidade de comandar os militares em caráter de emergência para realizar ataques que eles enquadram como defensivos ou em resposta a ameaças. Esse foi um mecanismo de contornar a limitação dos poderes de guerra que o presidente detém.

4️⃣ Na ausência de uma declaração de guerra, o Congresso pode conceder ao presidente poderes para usar as forças armadas para objetivos específicos por meio de uma legislação conhecida como Autorização para Uso de Força Militar (AUMF - Authorization for Use of Military Force) que conferem ao presidente a capacidade de realizar atos militares limitados e definidos. John Adams foi o primeiro presidente a receber uma AUMF do Congresso em 1798, durante a "Quase Guerra" com a França. A AUMF de 1991 concedeu ao presidente George H. W. Bush a capacidade de agir contra o Iraque para fazer cumprir as resoluções das Nações Unidas. 

5️⃣ Na sequência dos ataques de 11 de Setembro de 2001, o Congresso aprovou uma AUMF que deu ao então Presidente George W. Bush amplos poderes para conduzir a “guerra contra o terror” global. E um ano depois, foi aprovada outra AUMF, permitindo o uso do exército contra o governo de Saddam Hussein no Iraque, o que se tornou a base da invasão de 2003. Essa AUMF de 2002 declarou: “O presidente está autorizado a usar as Forças Armadas dos Estados Unidos conforme determinar necessário e apropriado para defender a segurança nacional dos Estados Unidos contra a ameaça contínua representada pelo Iraque.” Em 2011, o presidente Barack Obama ordenou uma intervenção militar na Líbia sem solicitar a aprovação do Congresso. As forças permaneceram engajadas no local por cerca de oito meses, enquanto o governo Obama argumentava que sua presença militar não se enquadrava na Resolução sobre Poderes de Guerra. 

6️⃣ Em 2013, o presidente Obama tomou a medida incomum de solicitar ao Congresso a aprovação da intervenção na guerra civil síria, após inicialmente indicar que tinha poderes constitucionais para ordenar ataques militares limitados sem a aprovação do governo. O Congresso então adiou a ação na Síria. Na época, o governo Obama argumentou que não precisava de autorização do Congresso, de acordo com a AUMF de 2002. Obama abriu um precedente, ao utilizar a AUMF de 2002 para bombardear o grupo terr0rista ISIS na Síria em 2013.

7️⃣ Em 2017, o presidente Trump ordenou ataques com mísseis contra a Síria após um ataque com armas químicas, e apoiadores, incluindo Mitch McConnell, consideraram que isso era permitido pela AUMF de 2002. O governo Trump argumentou que os ataques eram permitidos pelos poderes do presidente, previstos no Artigo II, para proteger a "segurança nacional e os interesses da política externa dos Estados Unidos". Também em 2020, Trump citou a AUMF de 2002 como apoio à sua decisão de ordenar um ataque fatal com drones contra o general iraniano Qassem Soleimani, líder da Força Quds do Corpo da Guarda Revolucionária Islâmica (IRGC). 

8️⃣ Nos últimos anos, o presidente Joseph Biden também citou a AUMF de 2002 ao tomar ações militares contra grupos militantes apoiados pelo Irã no Iraque, Síria, Iêmen e no Mar Vermelho. A administração Biden apresentou relatórios ao Congresso em 48 horas sobre suas ações, conforme exigido pela Resolução sobre Poderes de Guerra, com a ressalva de que o presidente estava agindo para "proteger os cidadãos dos Estados Unidos, tanto em casa quanto no exterior, e em prol da segurança nacional e dos interesses da política externa dos Estados Unidos, de acordo com minha autoridade constitucional como Comandante-em-Chefe e Chefe do Executivo, e para conduzir as relações exteriores dos Estados Unidos". Durante o primeiro mandato de Trump, houve preocupações de que ele pudesse usar a AUMF de 2001 para atacar o Irã sob a alegação infundada de que Teerã apoia a Al-Qaeda.

9️⃣ O Gabinete de Consultoria Jurídica do Departamento de Justiça declarou que a definição de um engajamento planejado específico como "guerra" para fins constitucionais "exige uma avaliação específica dos fatos sobre a 'natureza, escopo e duração previstos' das operações militares planejadas". Acrescentou que esse "padrão geralmente será satisfeito apenas por engajamentos militares prolongados e substanciais, tipicamente envolvendo a exposição de militares dos Estados Unidos a riscos significativos por um período substancial". Aplicando esses princípios a um ataque ao Irã, se o uso da força militar fosse substancial e prolongado ou representasse um risco substancial às forças dos Estados Unidos ou aos civis estadunideses, como em ataques do Irã ou de seus representantes contra interesses dos Estados Unidos, há um bom argumento de que seria necessária a aprovação do Congresso, consistente com a autoridade do Congresso no Artigo I, para "declarar guerra".

🔟 No que diz respeito à necessidade ou não de autorização do Congresso por lei, tanto presidentes republicanos quanto democratas geralmente preferem, por razões políticas e legais, buscar autorização do Congresso ou afirmar que estão agindo sob autorizações anteriores, para qualquer uso substancial ou prolongado de força militar. O presidente George H. W. Bush buscou e recebeu autorização do Congresso para a Guerra do Golfo em 1991 , e o presidente George W. Bush buscou e recebeu autorizações em 2001 e 2002 para usar a força contra os perpetradores dos ataques de 11 de setembro e contra o presidente iraquiano Saddam Hussein. Apesar dos artigos descritos na Constituição, os presidentes encontraram maneiras de contornar o Congresso em questões de guerra.

1️⃣1️⃣ Assim, em 1973, após décadas de intervenção estadunidense no Vietnã e em outras partes da Ásia, os legisladores aprovaram a Resolução sobre Poderes de Guerra para reafirmar sua autoridade sobre ações militares. A lei restringe os poderes de guerra do presidente, ou essa era sua intenção. Ela foi aprovada após o bombardeio secreto do então presidente Richard Nixon no Camboja, que matou dezenas de milhares de civis e levou a protestos generalizados nos Estados Unidos. A lei federal foi criada para limitar o poder do presidente dos Estados Unidos de envolver os Estados Unidos em conflitos armados. Promulgada apesar do veto de Nixon, a resolução exige que "na ausência de uma declaração de guerra" o presidente notifique o Congresso dentro de 48 horas da ação militar e limite as mobilizações a 60 ou 90 dias, a menos que autorizações para estendê-las sejam aprovadas. 

1️⃣2️⃣ A Resolução sobre Poderes de Guerra busca limitar a capacidade do presidente de mobilizar os militares a três tipos de situações: uma declaração de guerra, autorização legal específica, ou uma emergência nacional criada por um ataque aos Estados Unidos, seus territórios ou possessões, ou suas forças armadas. Antes que tropas dos Estados Unidos sejam enviadas para o exterior, o Congresso deve ser consultado “em todas as instâncias possíveis”, diz o documento. Na segunda-feira, o senador democrata Tim Kaine apresentou um projeto de lei exigindo que Trump buscasse autorização do Congresso antes de ordenar ataques militares contra o Irã. Em seguida, um projeto de lei semelhante foi apresentado na Câmara dos Representantes na terça-feira pelos deputados Thomas Massie, do Kentucky, um republicano, e Ro Khanna, da Califórnia, democrata. 

1️⃣3️⃣ A Lei Não à Guerra contra o Irã, apresentada pelo senador democrata Bernie Sanders, de Vermont, busca “proibir o uso de fundos para força militar contra o Irã e para outros fins”. Mas mesmo que algumas pesquisas mostrem que os apoiadores de Trump são contra a guerra com o Irã, a aprovação de tais projetos de lei na legislatura controlada pelos republicanos continua improvável. Apesar da separação constitucional dos poderes de guerra, os poderes executivo e legislativo têm disputado essas funções ao longo da história dos Estados Unidos. 

1️⃣4️⃣ O mais proeminente desses incidentes e a última vez que um caso semelhante chegou à Suprema Corte, aliás, ocorreu em 1861, no início da Guerra Civil, quando o presidente Abraham Lincoln bloqueou portos do sul meses antes de o Congresso declarar legalmente guerra à Confederação. A mais alta corte acabou decidindo que os atos do presidente eram constitucionais porque o executivo "pode repelir ataques repentinos". Ao longo da história, declarações formais de guerra por parte do Congresso permaneceram escassas. Houve apenas 11. A AUMF de 2001 e a AUMF do Iraque de 2002 foram usadas para justificar ataques a “grupos terr0ristas” em pelo menos 19 países, de acordo com o Comitê de Amigos para Legislação Nacional. Durante o primeiro mandato de Trump, o Congresso tentou limitar a autoridade presidencial de guerra pela primeira vez desde a Guerra do Vietnã.

1️⃣5️⃣ Na ausência de autorização do Congresso, o presidente só poderia usar a força contra o Irã com base em sua autoridade sobre relações exteriores e como comandante-em-chefe, conforme o Artigo II da Constituição. Pareceres do Gabinete de Assessoria Jurídica do Departamento de Justiça, tem adotado uma visão relativamente ampla da autoridade do presidente, prevista no Artigo II da Constituição, para iniciar o uso da força, argumentando que ele tem a capacidade de fazê-lo quando: (1) existe um importante “interesse nacional” em fazê-lo (Curtis Bradley e Jack Goldsmith explicaram que este se tornou um conceito muito abrangente na prática moderna; Marty Lederman sugeriu que o conceito deve ser entendido como limitado a interesses nacionais significativos que historicamente apoiaram tais ações unilaterais no passado ); e (2) o uso da força não constitui “guerra” no sentido constitucional.

1️⃣6️⃣ A última limitação decorre do fato de o Artigo I da Constituição delegar ao Congresso o poder de “declarar guerra”. O Poder Executivo argumenta, em essência, que se a “natureza, o alcance e a duração” esperados do conflito militar ficarem abaixo do limiar de “guerra”, o presidente pode usar a força sem autorização do Congresso. Na visão do Escritório de Assessoria Jurídica (OLC) , “as operações militares provavelmente atingirão o nível de guerra somente quando caracterizadas por 'confrontos militares prolongados e substanciais, tipicamente envolvendo a exposição de militares americanos a riscos significativos por um período substancial'”. O OLC opinou recentemente que os ataques limitados contra a Síria realizados pelos Estados Unidos em resposta ao uso de armas químicas pelo presidente sírio Bashar al-Assad não ultrapassaram esse limiar. Pareceres anteriores do OLC chegaram a uma conclusão semelhante em relação aos ataques militares americanos na Líbia em 2011 e às atividades militares americanas no Haiti na década de 1990, entre outros.

1️⃣7️⃣ Na Resolução sobre Poderes de Guerra do presidente de 1973 (WPR, na sigla em inglês), o Congresso impôs importantes limitações à capacidade do presidente de conduzir operações militares na ausência de autorização explícita do Congresso. De fato, o Congresso não necessariamente considera sua própria autoridade de forma tão restritiva, nem a do presidente de forma tão abrangente quanto descrito nos pareceres do Escritório de Assessoria Jurídica mencionados acima. A Resolução sobre Poderes de Guerra do presidente declara explicitamente a posição do Congresso de que a autoridade constitucional do presidente para mobilizar as Forças Armadas dos EUA em hostilidades, ou em situações em que o envolvimento em hostilidades seja iminente, pode ser exercida “somente mediante (1) uma declaração de guerra, (2) autorização legal específica ou (3) uma emergência nacional criada por um ataque aos Estados Unidos, seus territórios ou possessões, ou suas forças armadas”. 

1️⃣8️⃣ Além disso, a Resolução sobre Poderes de Guerra exige que as operações militares relevantes (“hostilidades”) sejam encerradas após um período de tempo definido, a menos que tenham sido autorizadas pelo Congresso. Os idealizadores da Constituição conferiram ao Congresso a autoridade para declarar guerra , bem como a autoridade para recrutar e manter exércitos, prover e manter uma Marinha, prover a defesa comum, regulamentar a detenção e apreensão de navios em guerra e uma série de outros poderes relacionados à guerra e às relações exteriores, em parte para evitar que os Estados Unidos fossem arrastados para conflitos por motivos impopulares ou sem debate e consideração pelos representantes do povo. 

1️⃣9️⃣ A concepção da Constituição prevê que o Congresso estaria menos inclinado a entrar em guerra do que o Poder Executivo, isso é uma característica, não uma falha. Vale ressaltar que há muito se entende que, embora o Congresso detenha a maior parte da autoridade em matéria de guerra, o presidente possui pelo menos alguma autoridade concorrente, senão exclusiva, em relação à condução das hostilidades e ao uso da força para repelir um ataque repentino aos Estados Unidos. Além disso, mesmo na visão do Escritório de Consultoria Jurídica, o limiar para "guerra" no sentido constitucional é mais facilmente atingido quando o uso da força em questão é contra outro Estado-nação (e não em seu território, mas com seu consentimento ), onde há uma alta probabilidade de escalada. 

2️⃣0️⃣ Embora o Irã não seja uma potência nuclear, o que necessariamente afetaria esse cálculo, sua capacidade como Estado-nação com um forte poderio militar, incluindo suas capacidades cibernéticas e de mísseis balísticos, são fatores relevantes nesta análise, assim como a extensão da exposição dos EUA, dada sua presença significativa na região onde as forças militares iranianas (e seus aliados) estão presentes e atuantes. O escopo dos objetivos dos EUA para o uso da força também afetará a análise, especialmente se esses objetivos provavelmente exigirem operações sustentadas ou gerarem o uso da força em resposta por parte do Irã. Esses fatores podem diferenciar este caso dos ataques dos EUA contra a Síria, por exemplo.

2️⃣1️⃣ Outra limitação importante é que o uso da força pelo presidente, seja com base em autorização do Congresso ou não, deve estar em conformidade com o direito internacional. O artigo II da Constituição incumbe ao presidente de “ zelar ” para que as leis sejam fielmente executadas. Isso inclui nossas obrigações legais internacionais, incluindo a Carta da ONU , que proíbe a ameaça ou o uso da força, exceto em certas circunstâncias limitadas, como a legítima defesa. Além disso, de acordo com o direito internacional, mesmo que os Estados Unidos ajam em legítima defesa, a resposta estadunidese deve ser necessária e proporcional. Não existe nenhuma autorização do Congresso para o uso da força contra o Irã. Embora alguns membros do governo Trump, incluindo o ex-Secretário de Estado Mike Pompeo, tenham apresentado argumentos tentando vincular o Irã à Al-Qaeda, numa possível tentativa invocar a AUMF de 2001, aprovada após os ataques de 11 de setembro, como autorização para o uso da força contra o Irã, esse argumento é totalmente pouco convincente.

2️⃣2️⃣ A AUMF de 2001 autoriza o presidente a usar: “o uso da força necessária e apropriada contra as nações, organizações ou pessoas que ele determinar terem planejado, autorizado, cometido ou auxiliado os ataques terroristas ocorridos em 11 de setembro de 2001, ou que abrigaram tais organizações ou pessoas, a fim de prevenir quaisquer futuros atos de terrorismo internacional contra os Estados Unidos por parte de tais nações, organizações ou pessoas.” Há muito tempo se entende que isso se refere à Al-Qaeda e ao Talibã, que abrigavam a Al-Qaeda no Afeganistão na época dos ataques de 11 de setembro, e também tem sido interpretado pelos três poderes do governo como aplicável às “forças associadas” desses dois grupos armados, com base no princípio da cobeligerância em conflitos armados.

2️⃣3️⃣ A AUMF de 2001 não autoriza o uso da força contra o Irã. O Irã não esteve envolvido nos ataques de 11 de setembro, as forças iranianas não são a Al-Qaeda (que governa a Síria) ou o Talibã (que governa o Afeganistão), nem suas forças associadas, e tampouco são 'sucessoras' de qualquer uma dessas forças.” Do ponto de vista jurídico, a AUMF nunca foi interpretada como autorizando ataques militares contra uma nação estrangeira com base no fato de que alguns membros da Al-Qaeda possam estar localizados ou transitando por esse país, mesmo que esse seja o caso do Irã. A AUMF de 2001 autoriza o uso da força apenas se for compatível com o direito internacional, conforme explicou a Suprema Corte no caso Hamdi v. Rumsfeld. Mesmo que a AUMF de 2001 fosse de alguma forma aplicável ao Irã, o que não ocorre, o Poder Executivo só poderia usar a força contra o Irã se necessário e proporcional à ameaça específica representada pela Al-Qaeda.

2️⃣4️⃣ O Congresso dispõe de diversas ferramentas para limitar a capacidade do presidente de usar a força unilateralmente. Mesmo na visão do Escritório de Assessoria Jurídica (OLC), a capacidade do presidente de usar a força sem autorização do Congresso pode ser controlada se o Congresso decidir impor restrições. Embora procuradores-gerais anteriores e o OLC tenham determinado que o presidente tem o poder de usar a força militar no exterior para proteger importantes interesses nacionais e abaixo do limiar de “guerra” no sentido constitucional, como discutido acima, “[e]ssa autoridade independente do Presidente… existe pelo menos na medida em que o Congresso não a tenha restringido especificamente”, escreveu o OLC em 2011. O poder de apropriação orçamentária do Congresso é uma das ferramentas mais poderosas para restringir a ação presidencial.